公共政策分析的基本要素有:政策問題、政策目標、政策方案、政策模型、政策資源、政策評價標準、政策效果、政策環(huán)境和政策信息.
(1)政策問題.某一公共政策能否順利地完好提出,在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識.政策問題是從大量社會問題中篩選出來的,如何篩選?誰參與篩選?其結(jié)果會大相徑庭.作為有選擇的社會問題,人們對它們所做出的判斷是否準確,既取決于經(jīng)驗知識,還取決于倫理道德方面的價值觀念等.
(2)政策目標.政策分析的中心任務,是要確定解決問題的目標,或者明確地說,確定目標是分析的前提.所謂政策目標是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務.如果沒有目標,政策方案是無法確定的.但目標不明確,也同樣會使政策出現(xiàn)偏差.所以必須要求目標明確,具體落實.政策目標既不能朝令夕改,要具有穩(wěn)定性,又要伴隨著社會環(huán)境的變化,具有應變能力.
(3)政策方案.為實現(xiàn)某一目標,可采用多種手段或措施,它們統(tǒng)稱為備選方案.擬定可供選擇的各種備選方案,也是政策分析的基礎.由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現(xiàn)的,所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進行對比選擇.沒有選擇也就沒有分析.決策理論中的“霍布森選擇”,在公共政策分析中應該嚴格禁止出現(xiàn).
(4)政策模型.按照系統(tǒng)分析的基本掌握,模型是對研究對象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進行的一種抽象描述.它可以將復雜問題簡化為易于處理的簡單模式,不受現(xiàn)實中非本質(zhì)因素的約束,易于基本掌握、操作、模擬與優(yōu)化.
有幾類模型在政策分析中是十分有用的,它們是圖標、物理、符號和形象模型.
所有的模型討論,都涉及到總體研究.最優(yōu)化模型是在特定假設和約束條件下可以求出最優(yōu)選擇結(jié)果的模型.
(5)政策資源.在政策制定與實際執(zhí)行中,都會消耗各種資源,尤其在執(zhí)行中.政府的“作為”,以能否提供多少資源為基礎,這是政策分析的前提條件.所消耗的資源,一般可以用貨幣表示費用.但政策分析中,大量的是非貨幣支出的費用.如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等,無法用貨幣來衡量.
資源消耗分析,有許多因素不能用貨幣衡量.人、財、物、時間、信息都是資源.除此之外,權力、地位、名譽等,也可能是資源.
(6)政策評價標準.整個政策過程,無論是從系統(tǒng)評估、投資評估、推測評估、方案評估,還是執(zhí)行評價或總評價等,都有待于建立合適的評價標準.政策制定是政治過程,離不開政治上的評價及其標準.往往是綜合性評價,因為不同方面的標準,無法用較為統(tǒng)一的尺度來衡量.
(7)政策效果.效果是達到目的時所取得的成果.衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示.效益大體有三個方面:社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益.從投入—產(chǎn)出模型分析,政策效果基本由兩個因素所決定:一是政策執(zhí)行的成本;二是政策執(zhí)行的結(jié)果.當政策執(zhí)行結(jié)果所產(chǎn)生的效益,高于政策執(zhí)行成本時,政策效果是有效的.二者之間的差越大則說明政策效果的有效性越高.反之政策效果是無效的.
(8)政策環(huán)境.公共政策系統(tǒng)不僅包括政策主體和政策客體等多種要素,而且還包括外在環(huán)境.這些制約和影響公共政策的制定與實施結(jié)果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素.其中包括:經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境等.由政治心理、政治思想所構(gòu)成的政治文化,在社會變革時期,對政策的影響是難以估量的.
(9)政策信息.公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、傳遞、加工、使用、反饋的過程,即輸入關于社會各方面要求與需要的信息,經(jīng)過轉(zhuǎn)換(領導層的決策),輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息,其中也包括政策實施情況的反饋信息.政策信息原則上應該是開放的,只有這樣才能避免因信息閉塞而造成政出多門,互相抵消、不同步、不配套等問題.
獲得政策信息應是多渠道的,既有來自大眾交流媒介的各種社會渠道,也有來自機關內(nèi)部渠道.因此,要加強各種信息渠道的溝通.